Финансирование коррупции

В XVIII в. перечень доходных статей в Киеве был невелик. Денежки в городскую казну «капали» от сдачи муниципальной недвижимости в аренду, платы за переправу на паромах через Днепр, а также поверку мер и весов. Последнее было очень важным делом. Ведь ни торговец на базаре, ни предприниматель-оптовик не мог взвешивать товары без «законных весов», имеющих «равноплечные коромысла из железа, стали, сплавов меди или алюминия, с обозначением на коромысле наибольшей нагрузки и с пробкой красной меди для наложения клейма». Неотъемлемой принадлежностью были лицензированные гири (только шарообразные или цилиндрические, с обязательной пробкой для наложения клейма). Его ставили в специальных поверочных палатках, за что брали хорошие деньги.

Однако главной статьей дохода были поступления от торговли водкой, являвшейся монополией городских властей. Так, в 1761 г. оковитая обеспечила 78 % поступлений в киевский городской бюджет! Собственно, этот процент мог быть еще выше, если бы не конкуренция со стороны самогонщиков − ремесленников, подавшихся на заработки крестьян, пришлых казаков. Подпольным изготовлением горькой занимались и монастыри, а также отдельные чиновники царской администрации, которым по должности полагалось следить за тем, чтобы не нарушалась водочная монополия.

Расходная часть бюджета выглядела не менее любопытно. Например, на хозяйственные нужды направлялась всего треть средств. Остальные 70 % тратились так: примерно 20 % − на зарплату «отцам города», более 50 % − на всякого рода презенты и взятки влиятельным персонам в Петербурге (без этого вопросы в столице Российской империи попросту не решались). Получалось так, что добропорядочные налогоплательщики сами же финансировали коррупцию!

Легко представить себе городского чиновника тех времен, собирающегося в ответственную командировку в «град Петра»: в его багаже деловые бумаги составляли 1‑2 %, остальное занимали многочисленные бутыли с водкой и вином, рулоны сукна и даже скот. Так что вслед за экипажем, в котором ехал командировочный, двигался целый обоз с подношениями, обслуживающим персоналом (ведь за скотом в дороге надо было ухаживать) и охраной. Своеобразный рекорд был установлен в 1720 г., когда расходы на подкуп составили 75 % киевского городского бюджета.

А как же социальные программы, помощь нуждающимся землякам? А никак. Денег на «социалку» не хватало. Поэтому бедным только и оставалось, что уповать на помощь родственников. Ну а с теми, кто оказался на самом дне, в XVIII в. не церемонились − нищих попросту выдворяли за пределы Киева.

Не справляясь с бюджетными проблемами, «отцы города» периодически обращались в госказначейство с просьбой о дотациях. Имперская столица, как правило, откликалась на эти мольбы весьма незначительными суммами − от 500 до 1000 рублей (в год!). Конечно, столь мизерные дотации не могли существенно повлиять на бюджет города.

Губернское присутствие и денежное отсутствие

Ситуация в корне изменилась в июне 1870 г., когда император Александр II, находясь в Веймаре, утвердил «Городовое положение», собственноручно начертав резолюцию: «Быть по сему!» Согласно этому революционному документу были сформированы новые органы городского самоуправления – Городская дума (избиралась на четыре года) и Городская управа (исполнительный орган), которым предоставлялись широкие полномочия.

Статья 2 «Городового положения» предписывала муниципальной власти финансировать «дела по внешнему благоустройству города, заниматься «устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещением города». А также осуществлять программы, «касающиеся благосостояния городского населения», заботиться «об охранении народного здравия, о принятии мер предосторожности против пожаров и других бедствий и об обеспечении от причиняемых ими убытков», создавать условия для развития местной торговли и промышленности, обустраивать пристани, биржи, кредитные учреждения, реализовывать социальные программы − организовывать «за счет города» благотворительные заведения и больницы.

Непосредственная подготовка городского бюджета возлагалась на Городскую управу. Ей, согласно статье 72, поручалось «непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления». Управа, говорилось в этой же статье, «составляет проекты городских смет, взимает и расходует городские сборы на установленных Думою основаниях и представляет в назначенные Думою сроки отчеты о своей деятельности».

Чтобы «отцы города» не злоупотребляли предоставленными им полномочиями, статья 9 жестко ограничивала сферу их деятельности: «Городское общественное управление в постановлениях и распоряжениях своих не может выходить из круга указанных ему дел. Всякое постановление его, в противность сего состоявшееся, не действительно». Контрольные функции за деятельностью городских «самоуправителей» император возложил на местного губернатора, учредив для этого специальный орган − Губернское по городским делам присутствие. Все решения Городской думы вступали в законную силу лишь после утверждения их «присутствием». А там очень тщательно исследовали все думские постановления, особенно приватизационные и бюджетные. И если возникало хотя бы малейшее подозрение, что дело «не чисто», документ не подписывали.

В 1870 г., когда было принято «Городовое положение», бюджет Киева составлял примерно 200 тыс. рублей. Но с превращением города в «сахарную столицу» империи денежные поступления стали неуклонно расти. В 1901 г. в городской кассе находилось уже более 2,5 млн. рублей, а в 1913‑м − свыше 4,5 млн. рублей.

В 1880‑е годы городской бюджет формировался следующим образом: 23 % доходов составляли отчисления с мест, отведенных «для торговли и промыслов», 20 % − налоги с владельцев недвижимости, 15 % − сдача в аренду муниципальной недвижимости и угодий, 10 % − сбор за оформление и засвидетельствование различных актов, 10 % − налоги на трактиры, поступления за выдачу «патентов по питейному уставу», 7 % − акциз, вносимый торговцами кошерным мясом и птицей, 5 % − платежи за выдачу торговых патентов, 3 % − транспортный налог (доходы с извозчиков и владельцев экипажей), 2 % − плата за обучение в городских училищах и лечение в муниципальных больницах, 2 % − продажа городских территорий под застройку, 3 % − прочее.

А вот как расходовались эти средства. Больше всего денег «съедала» охрана общественного порядка («содержание полиции и полицейские надобности»). Если в 1875 г. в Киеве на службе состояло 376 правоохранителей, то спустя всего пять лет в штате киевской городской полиции, кроме полицмейстера, двух его помощников и канцелярских чиновников, числилось уже 553 сотрудника. На их содержание тратилось 176 480 рублей, из которых 117 180 рублей давал город, а 59 300 рублей − государственная казна. Второе место занимала муниципальная медицина («содержание городских больниц, лекарей и санитарные расходы»), третье − сфера образования (финансирование учебных заведений).

Содержание чиновников киевского самоуправления оказалось на четвертом месте, ремонт и покрытие улиц брусчаткой − на пятом, установка и обслуживание уличных фонарей − на шестом, финансирование пожарных частей – на седьмом. Перечисленные статьи суммарно составляли свыше 80 % трат городского бюджета.

За чужой счет

В июле 1892 г. император Александр III ввел в действие новое «Городовое положение». Статья 7 этого документа гласила: «Городское общественное самоуправление имеет право именем городского поселения, на основании общих гражданских законов и сего Положения, приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам».

Перечень доходных статей, формирующих городской бюджет, определяла статья 127. Основным являлся оценочный сбор со всех находящихся в городской черте недвижимых имуществ, кроме казенных зданий и императорских дворцов. Исключение также составляли малодоходные имущества, но при условии, что от уплаты налога их освобождал сам губернатор.

Оценочный сбор взимался следующим образом. Городская дума назначала крайний срок уплаты налога. Городская управа не позже чем за месяц до «дедлайна» рассылала каждому плательщику уведомление о сроках оплаты и размере платежа. Сумма, не внесенная вовремя, «считается в недоимке и взыскивается с наложением пени, размер коей определяется Думой, не свыше, однако, одного процента с суммы недоимки за каждый месяц просрочки». Если задолженность вместе с причитающейся пеней не погашена в течение полугода, то «она взыскивается при содействии полиции, посредством ареста доходов с обложенного сбором недвижимого имущества, а при недостаточности сей меры – посредством продажи движимого имущества недоимщика».

Вторая статья формирования доходной части городского бюджета − сборы «с документов на право торговли и промыслов». Имелись в виду, в частности, купеческие свидетельства 1‑й и 2‑й гильдии, свидетельства на мелочной торг, промысловые свидетельства, билеты на торговые и промышленные заведения, всякого рода патенты, выдаваемые по Уставу о питейном сборе на заводы «для выделки напитков и изделий из спирта или вина», а также на «заведения для продажи питей». Налоги с этих документов «определяются Думой в процентах с цены, платимой за сии свидетельства, билеты и патенты в казну… и взимаются одновременно с казенной пошлиной».

Третья статья доходов − сборы «с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавок», которые, согласно статье 133, «устанавливаются Думой на основании Положения о трактирных заведениях».

Кроме того, Городская дума при необходимости могла ввести четыре дополнительных налога: «с извозного промысла», «с лошадей и экипажей, содержимых частными лицами», «с собак», «с перевозного промысла». Легко догадаться, что возможностью получить дополнительные денежки думцы не пренебрегали…

Расходных статей новое «Положение» предусматривало намного больше, чем доходных. Важнейшие из них (статья 138) такие: «содержание городского общественного управления» и выплата пенсий и пособий его служащим, «содержание общественных зданий и памятников», выплата «пособий на содержание учебных, благотворительных и иных общеполезных заведений», содержание дислоцированных в городе воинских частей, «участие в расходах по содержанию чинов полиции, снабжение их провиантом, амуницией, вооружением и квартирным довольствием», «устройство и наем помещения для местного Полицейского Управления», «содержание лежащих на отчете города улиц, площадей, дорог, бечевников, набережных, пристаней, мостовых, тротуаров, переправ, общественных садов, бульваров, каналов, водопроводов, сточных труб, прудов, канав, протоков и гатей, а также городское освещение».

Впрочем, сводя бюджетные концы с концами, «отцы города» не забывали и о собственных интересах. Например, они очень любили латать дыры в бюджете с помощью увеличения ставки сбора с рынков. Несмотря на регулярные протесты базарных торговцев, такая мера служила палочкой-выручалочкой для думцев многих созывов. Зато оценочный сбор с владельцев недвижимости не повышался десятилетиями. Почему? Да потому что сами депутаты и были основными домовладельцами! А городские проблемы, естественно, они предпочитали решать за счет других киевлян.